沙尘四起，草场退化，牧区家庭承包如何“水土不服”？

导    语

近日来，滚滚沙尘又席卷大半个中国，沙尘从哪来再次成为人们争议与关注的热点。本文是作者2016年发表在《民族社会学研究通讯》上的论文。文章回顾了从建国前到改革开放后草场产权制度的历史变迁，提出了家庭承包制在牧区如何“水土不服”，造成草场退化。

从游牧到定居、舍饲、圈养，牧民用围栏分割出彼此的草场，这不仅破坏了草原的生态系统，也造成了生产成本的大幅度增加和牧民收益的逐年减少，同时增加了牧户之间的冲突，扩大了贫富差距，导致了牧民观念和文化规范的异化，对草场的保护和永续利用产生威胁，形成恶性循环。而部分村集体采用草场“共有”、“共用”、“共管”及统分结合的办法，保护了草原，发展了生产，提高了牧民收入的例子，反证了草场家庭承包制存在弊端。

最后作者提出牧区的放牧畜牧业，应顺应自然地理环境，满足移动性，以促进牧区可持续发展中的草权制度创新和支持牧业社区在资源管理中的集体行动（合作）为突破口，走出“头疼医头、脚疼医脚”所导致的人、草、畜矛盾不断恶性循环的怪圈。

作者｜胡敬萍（国家民委退休干部）

责编｜侯丹

后台编辑｜童话

 摘   要 

在中国，将农区产权经营制度——家庭承包制简单地嵌套在普遍从事放牧畜牧业的草原牧区，30年来的实践证明存在着严重的“水土不服”，对草原生态系统的演替，畜牧业生产的发展，牧民生计的可持续，以及传统社会资本和文化的传承与保护等都带来了越来越明显的消极影响。

始于上个世纪八十年代初的草场产权制度改革及草场家庭承包经营制度的实施，是对牧区基本经济制度的强制性制度变迁安排，实际上也是在为全面推行从“牧区畜牧业”向“农区畜牧业”的转变奠定基础。然而草场家庭承包制实施至今，不仅未能如期有效地遏制“公地悲剧”的发生，扭转草原整体退化、沙化、盐渍化的趋势，而且推行草场家庭承包确权过程本身囿于来自牧区基层的各种阻力而进展缓慢。面对草场家庭承包制这一牧区基本政策在实施过程中出现的种种问题，我们要怎样才能走出这样的困境？

本文拟利用长期进行田野调查的第一手资料，依据各地牧民的实践探索经验，以及从不同学科的角度对牧区这一基本政策实施效果的研究成果，在深入探讨草牧场家庭承包制与牧区可持续发展关系的基础上，找出解决问题症结的出路，为将来调整和完善牧区以草场产权制度为基础的政策体系、促进牧区可持续发展和实现现代化提供可资参考的基本思路。

一

草场产权制度变迁

及草场家庭承包制改革

(一) 草场产权制度的历史变迁

(二) 草场家庭承包制改革的背景、过程及成效

二

嵌入式家庭承包制

对牧区可持续发展的影响

三十多年来，伴随着嵌入式草场家庭承包制实施力度的不断加强，中国牧区正在经历着前所未有的深刻而剧烈的变化。这种变化遍及牧区生态、生产、生活、社会及文化的方方面面，在全球气候变化和中国牧区水资源匮乏的大背景下显的更加严峻。下面我们将依据对牧民和基层干部的访谈记录，从以上四方面客观地呈现草场家庭承包制给牧区可持续发展带来的影响。

(一) 草原生态系统

在随机调查采访中，我们碰到的牧民和基层干部就草场家庭承包制对草原生态系统的影响大多持否定的意见。一位呼伦贝尔草原上的基层干部说，

草场承包到户，每一户小单元里面的草场好坏都是不一样的，再加上水源地、盐碱地也不是户户都有，牲畜如果去水源地喝水，到盐碱滩舔碱，就要穿过别人家的围栏，也会采食别人家的草场。因为牲畜只能在自家承包的草场来回来去踩踏，现在的草场和十年前相比就不能同日而语。过去我们这说是有500多种植物，现在哪里还有那么多，草原作为植物的基因库正在消失。巴尔虎牧民虽然有保护生态的意识，但是草场小，不多养就解决不了教育和生活的问题，让牧民该怎么办呢？！

西乌旗疏通嘎查大集体的时候有20多口井。现在差不多家家都有井，最少也有80口井。

正镶白旗的一位干部说，

白旗人均512亩草场，户均3.5口人，最小的苏和嘎查，人均不到80亩草场，你说怎么分？！20年前牲畜是100万左右，现在不到30万，但是生态却没有以前的好，人的管理是一个问题，还有一个就是全球气候变化的问题，再有就是围栏过多。如果草场合起来用的话，可以养更多的羊。现在草场坏了，不是牲畜的事情，就是雨水少和围栏多的过。

说到草场承包到户的问题，长期生活在牧区的人们总是会拿过去的放牧方式作比较。阿拉善盟原来的一位畜牧局长告诉我们：

草场不是牲畜吃坏的，是因为失去游牧之后才开始退化的。草场分到户之后，牲畜只能在围栏里转，草地就被踩坏了，成了‘蹄灾’。这样冬天不能保暖，春天植物不能按时发芽。几千年没有退化的地方现在退化了。风大了，雨少了，好多植物都死光了。以前这里小雨很多，家家都有雨衣，现在几家才有一件。

西乌旗的一位嘎查长说，

现在家家都把草场围上了，两家之间留下一个牧道，就是这个地方沙化的厉害。一家一户经营之后，现在草原上到处都是围栏，游牧生活也没有了。牲畜春夏秋冬四季吃的草是不一样的，牲畜总是圈在一个地方草场就退化了。

一位陈巴尔虎旗的嘎查长试图用他们嘎查草场“共有”、“共用”、“共管”及统分结合的办法，保护了草原，发展了生产，提高了牧民收入的例子，反证草场家庭承包制存在弊端。他说：

1997年草场二轮承包的时候，要求草场承包一定要落实到单户，牧民不乐意，因为那样不好放牧，他们自己提出来要一起放牧，打草场每年换个地方，以免草场退化。我们除了两个沙带承包给牧户管理，其余的草场全部共同管理。现在不仅有冬、夏营盘，怎么轮牧、何时打草都是村民大会决定的，就像一个大的合作社。嘎查里面没有自己打井的，打一口井，周边10几公里的草场都会退化。

在评价承包制时他说：

现在把牧区和农区的文化混在一起，把农区的制度搬到牧区，牧区是最难受的。草原是连在一起的，只在一个草库伦（即围栏）里面养畜，膘情不好、过冬率也低，草库伦里面的草也会退化，质量没有了，营养也不全面。牧区的根是草原，没有牲畜，草原自己也会退化。冬天的时候也必须放牧，打草籽，羊的腿是播种机，走到哪里就把草籽带到哪里，马蹄子再把草籽踩到土里面，现在的政策就切断了这种联系。

(二) 畜牧业生产

牧民和基层干部认为草原畜牧业不同于农区畜牧业，草场承包到户，搞定居舍饲圈养这条路是行不通的。一位牧区的基层干部直言不讳地告诉我们：

草场承包到户，再搞定居舍饲这条路子根本就行不通。农村的畜牧业可以自己种饲草料，具备舍饲的条件。牧区没有这个条件，需要走的是绿色有机的品牌战略。呼伦贝尔牧业四旗没有多少羊，要多了也没有，问题是市场和管理不成熟，没有做到优质优价。没有饲草料的支持，牧区不可能走舍饲圈养的路子，就连家庭观光的牧场也搞不起来。人家加拿大的雨水800mm，我们这里才200-300mm，过冬就要7-8个月，把自己吃进去都不够。

内蒙古达茂旗一位镇长讲，

我们镇共有2300多万亩草场，6620个牧户，现在要搞的舍饲圈养，只有11.7万亩饲草料基地搞舍饲，也不太现实了。镇上共有870户有饲草料的牧户，以前都是为纯牧区服务的，人均500-1000亩草场。其他牧户一家10亩饲料地，让他们在这里怎么搞舍饲圈养？！

还有的基层干部说，

现在一家一户搞畜牧业经营，有些小而全，现在接羔是各家分开的，洗羊池也是自己家的。如果‘五畜并存’的话，哪个也见不了效益，应该是分工合作，规模化经营和使用草场。

新巴尔虎右旗的一位嘎查长说：

全村草场面积大的是9000亩，最小的1900亩，现在都打了围栏，围栏之后退化的太厉害了，我们准备开牧民大会，就讨论把每家的围栏拆掉，每家剩下500亩的草库伦围起来。共同使用草场是最好的，围栏一下来之后草场退化了，效益降低了，矛盾也多了。分草场之后，有些人没有草场，生活也就困难了，本来是一家人几千亩草场，要是有两个儿子，结婚之后就是三家人，每家都是一小块。草场不能跟种地一样，一年四季都在这一块，一分开之后纠纷也就多了。网围栏一年投资多少钱，投资之后就是垃圾。围了之后野生动物也不能迁徙了，连个兔子都进不去。舍饲圈养咱们这里不合适，没有草料地，喂饲料的话成本也太高了。

新右旗芒莱嘎查的书记说，

老人们说草场上五畜都应该有，现在羊多了，狼针草尖扎到羊皮上，本来是70-80元一张皮，现在就是只有10-20块钱。要是有马的话，一跑起来，狼针草上面那个尖儿就掉下来了。牛和马都会吃狼针草，但羊吃不了。

鄂托克前旗的一位牧民讲，

2006年禁牧处理羊的时候，最好的也就300块钱一只，现在都涨到1700元。2006年的时候来到城里租房子住，一个月70元，2009年把房子拆了之后，拍好照片，才给了这个房子。现在草场恢复了，可房子也给拆了，羊也买不起了，想回去放羊也回不去了。

另外很多牧民都反映，“现在承包加上禁牧，也不知道要禁多长时间，什么时候可以开禁，我们都没办法对生产做计划和安排，这种日子太难过了。”

(三) 牧民生活

草场家庭承包制对牧民生活的影响，首先突出的表现在由于“小而全”的家庭生产经营，带来的生产成本的大幅度增加和牧民收益的逐年减少。草场承包到户后，以家庭为单元的畜牧业生产需要大量的基础设施、生产资料及劳动力的投入。

记得2006年我和内蒙古畜牧经济管理站的老站长在阿巴嘎旗的一户牧民家调查，老站长给他算了一笔投入产出的账，即一只羊的平均售价减去拉网围栏（按10年年均耗损计算）、打井和拉水、购买牧业机械、汽油和柴油，还有购买补饲用的饲草料等，结果最后平均每只羊净赚不足50元，只占到一只活羊出售价格的四分之一，其中还没刨除活劳动的成本。另外，我们在东乌珠穆沁旗的哈日高毕嘎查调查发现，这个草场二轮承包（1997年）前曾一度是内蒙古牧区百强嘎查的哈日高毕，到了2003年全嘎查竟有40%的牧户变成了无畜户和贫困户。这种现象被学者称为“制度性贫困”。

如果牧户草场承包后又赶上禁牧，生活就更加困难。达茂旗巴音宝力格嘎查的一位牧民说：

我家四口人，有两个孩子，分别是23和19岁，都在读书。娃娃一年学费就要2万元，教育补贴旗里面每年给2000元。家里承包了5000多亩草场，拿到的补贴是4万元左右。2008年的时候就禁牧了，嘎查里面的人大部分都搬出去了，一共是207户，只有50-60人留在这里。因为汉语不行，现在我也没有打工，收入比较单一，就是靠补贴。家里牛马都没有了，还剩下20-30只羊是自己吃的，跟2-3户合群放在一起。冬季需要买饲草料，4两/天/羊，1.2元/斤，要喂五个月（成本720元/羊），以前有300多只羊，10几头牛，收入能有5-6万元，现在生活不如以前了。

内蒙古正蓝旗一个奶牛移民村的情况也很类似。那里的牧民说：

我们嘎查是2001年整体搬迁出来的，集中建的奶牛村，说是要搞集约化。现在村里有150户左右，转移之后主要是养奶牛，但草还是要从以前自家承包的草场上打，草场近的20公里，远的40公里，一天拉一回草，柴油也不少的钱，基本上一个月的时间都在拉草，生活大不如从前了。挤奶期间一天挤两次，平均每天50-60斤。一天吃30斤草料，每斤草料1.5元，每斤奶子是1.35元。但奶价时高时低，刨去草料钱，几乎挣不下个钱，没办法家家都得有人出去打工。

与草场家庭承包制配套，由政府主导的游牧民定居工程对牧民生活也产生了不小的影响。内蒙古某旗的一位基层干部说：

牧民的房子应该是盖在草场上，集中盖在一起就浪费了，不和生产联系起来，几年之后这就是一个垃圾。我们旗上盖了38户给牧民定居的房子，集中盖在一起。因为没人住，盖完了之后就扔在那了。我们旗4万人口，60%是牧业人口，规划中要把70%的牧民定居在城镇里面，这现实吗？实际上迫切需要安置的人是那些生产一线的牧民，改善他们的居住条件。

这种情况在牧区比较普遍。一位搬到城里住楼房老牧民说：

大队一共有500-600人，100多户都搬到这。老人每个月有200元的养老金，年轻人在外面打工，住的地方好了，看病也比较近，但收入少了，花费多了。住房供暖3000多元一个冬天，电费每月200元，水费一年300元。自己现在没羊了，一只羊2000来块钱，吃不起了。生活和以前是不能比，以前每年吃羊20多只，去年搬来之后只吃了3只羊。

(四) 社会及文化

三

思考与建议

(一) 对牧区草场产权归属制度安排的几点思考

西藏噶措公社的社员们在集体放牧点上挤牛奶 | 图片来源：食物主权《雪域高原上的嘎措人民公社，到底有什么好？为何70%的牧民投票保护它？》

(二) 草场产权制度调整完善的政策建议

—END—

文章来源： 公众号“民族社会学”， 2018-01-19，本文为作者2014年3月在世界银行“土地与贫困”年度大会提交的论文

封面图来源：公众号“食通社”，其他未注明来源的图片均来自网络

原标题：中国牧区嵌入式草场产权制度安排的影响及出路

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